Kunnallisen itsehallintomme pitkät juuret

Kunnalliseen itsehallintoon tulee Suomen itsenäisyyden juhlavuonna suuria muutoksia sosiaali- ja terveystoimen uudistusten myötä. Niiden takia noin puolet kuntien budjetista siirtyy maakuntahallinnon päätettäväksi. Siksi uuden rakenteellisen murroksen kynnyksellä on aiheellista luoda katsaus paikallisen itsehallintomme vaiheikkaaseen historiaan. Kunnallista itsehallintoa käsitellään tässä Päijät-Hämeen näkökulmasta.

 

Paikallisen itsehallinnon varhaisvaiheet 

Paikallisen itsehallinnon perustan uskotaan Suomessa syntyneen jo esihistoriallisena kautena eli ennen Ruotsi vallan aikaa. Tältä ajalta periytyy sana pitäjäkin. Muinaispitäjä koostui kylistä ja ne taas taloista. Pitäjät muotoutuivat vähitellen uhripitojen järjestämisten takia, mutta ennen pitkää niistä kehittyi itsehallinnollisia yhteisöjä.
Pitäjien täysivaltaiset jäsenet kokoontuivat käräjäkivien äärelle käsittelemään yhteisiä asioita ja jakamaan oikeutta. Kun muinaispitäjät, joita on ollut myös Päijät-Hämeessä, omistivat pohjoisessa erämaita, päätettiin käräjillä niiden nautinnasta. Kristinuskon päästyä voitolle muinaispitäjistä kehittyivät asteittain kirkkopitäjät seurakuntien hallintoa varten.
Maallisen hallinnon tehostamiseksi perustettiin 1300- ja 1400-luvun vaihteessa erityisiä hallintopitäjiä, jotka muodostettiin verojen kantamiseksi. Hallintopitäjät olivat samalla käräjäpiirejä ja ne saattoivat alueellisesti poiketa kirkkopitäjistä. Tämä oli tavallista varsinkin Hämeessä ja Turun lähellä. Hallintopitäjien tärkein elin oli kihlakunnankäräjät.
Uskonpuhdistuksen myötä kirkkopitäjiin syntyi pitäjänkokouksia, jotka vahvistivat seurakuntien itsehallintoa. Kun pitäjänkokoukset alkoivat 1700-luvulla saada lisää valtaa käräjiltä, nämä asteittain eriytyivät vain oikeudellisiksi elimiksi. Viimeistään 1800-luvulle tultaessa paikallinen itsehallinto oli muotoutunut sellaiseksi, että käräjille keskittyivät riita- ja rikosasiat, mutta varsinaisesta itsehallinnosta huolehtivat kirkkoherrojen johtamat pitäjänkokoukset.
Kaupunkien ja maaseudun itsehallinnoilla oli lainsäädännöllisesti huomattavia eroja. Kaupungeissa oli voimassa keskiajalta vuoteen 1734 asti kaupunkilaki ja maalla maanlaki. Kaupunkien itsehallintoelimenä toimi keskiajalta lähtien yleinen raastuvankokous, johon äänivaltaiset asukkaat kokoontuivat pormestarin johdolla. Suuremmissa kaupungeissa asukkaat valitsivat edustajansa raatiin, mikä päätti kaupunkilaisten sisäisistä asioista.
Kaupunkien toimeenpanevana elimenä oli keski- ja uudenajan taitteesta lähtien maistraatti, jonka muodostivat pormestari ja porvarien valitsemat neuvosmiehet. Maistraatti toimi aluksi myös tuomioistuimena, mutta 1600-luvulla alettiin lisäksi perustaa raastuvanoikeuksia. Vähitellen maistraatista tuli virkamiesten muodostama elin. Päijät-Hämeen ensimmäinen kaupunki Heinola sai kaupunkioikeudet 1839.

 

Kunnallisen itsehallinnon synty

Paikallinen itsehallinto joutui suuren muutoksen kohteeksi Aleksanteri II:n valtakaudella, jolloin monin keinoin pyrittiin laajentamaan yksilön oikeuksia liberaalisessa hengessä. Kun paikalliselle itsehallinnolle oli kertynyt liian paljon tehtäviä, oli hallintoa eriytettävä. Näin syntyi ensimmäisen kerran käsite kunta, joka erotettiin seurakunnasta. Uudistuksen toimeenpanoa jouduttivat pohjoismaiset esikuvat, ja siksi asia otettiin esille jo heti vuoden 1863 valtiopäivillä. Valtiopäiväkäsittelyn perusteella hallitsija antoi 1865 asetuksen kunnallisesta itsehallinnosta maalla. Tämä tarkoitti sitä, että kunnille tuli lainsäädäntöön perustuva oikeus päättää omista asioistaan ja hallita itseään.
Asetuksen mukaan kunnan tehtäviin tulivat kuulumaan kansanopetus, köyhäinhoito, terveyden- ja sairaanhoito, palosuojelu sekä maanteiden rakentaminen ja kunnossapito. Kirkolliset asiat jäivät edelleen seurakuntien huostaan ja myös ne saivat laajan itsehallinnon vuoden 1869 kirkkolaissa.
Kunnissa päätösvaltaa käytti kuntakokous, johon kaikki veroa maksavat kuntalaiset saivat osallistua. Äänestys tapahtui veroäyrien mukaan. Päätösten toimeenpanosta huolehti kuntakokouksen valitsema kunnallislautakunta, joskin tärkeimmät päätökset oli alistettava kuvernöörin vahvistettavaksi.
Kunnat saivat myös entistä laajemman verotusoikeuden siten, että tiettyä tuloerää kohti määrättiin yksi veroäyri. Veroilla kerätyillä varoilla rakennettiin kansakouluja, kunnalliskoteja, sairaaloita sekä palkattiin opettajia, lääkäreitä ja muita toimihenkilöitä. Kunnan ensimmäisiä virkamiehiä olivat kuitenkin ryöstövoudit eli ulosottomiehet ja sairaanhoitoa varten asetetut kaitsijamiehet.

Hollolan kunnantupa vuodelta 1902 on arkkitehti Vilho Penttilän suunnittelema. Tässä rakennuksessa pidettiin Hollolan kunnanvaltuuston kokoukset 1910–42. Wikipedia.

Asetus mahdollisti myös kunnanvaltuuston perustamisen, mutta siihen vaadittiin enemmistöpäätös. Valtuustoja perustettiinkin 1800-luvulla vain muutamia. Kunnassa varakkaimmilla oli suurin vaikutusvalta, koska jokainen veroäyri antoi yhden äänen. Kenellekään ei kuitenkaan saanut kokouksessa olla kuudesosaa suurempaa äänimäärää.
Ihmisten oli aluksi vaikea erottaa seurakuntaa ja kuntaa toisistaan, koska niiden alue oli usein sama. Kuntauudistus aiheutti paikoitellen vastustustakin sen aiheuttamien taloudellisten rasitteiden takia. Lautakunnissa papiston edustus jäi vähäiseksi, mutta torppareita suosittiin, jotta nämä maksaisivat paremmin veroja kunnalle. Kokous- ja yöpymispaikoiksi alettiin rakentaa kunnantaloja ja -tupia.
Kaupungeissa kunta ja seurakunta olivat vanhastaan erillään.  Vuoden 1873 kaupunkien kunnallishallintoasetus laajensi kunnallista toimialaa siten, että kaupunkien harteille uskottiin köyhäinhoito ja kansanopetus – niitä oli aikaisemmin ylläpitänyt kirkko. Päätösvaltaa käytti pienissä kaupungeissa raastuvankokous ja suuremmissa kaupunginvaltuusto. Toimeenpanosta huolehti maistraatti lautakuntien välityksellä. Raha-asioista vastasi rahatoimikamari. Lahden perustaminen 1905 toi sille oman itsehallinnon, joka kauppalakaudella oli ollut rajoitettua Hollolan yhteydessä.

 

Yleisestä äänioikeudesta uuteen kuntaan

Aleksanteri II:n ajan kunta- ja kaupunkiuudistukset loivat perustan nykyaikaiselle kunnallishallinnolle, jonka tehtäviä ja toimintamuotoja on tarkennettu monilla laeilla. Näistä tärkeimpiä oli vuoden 1917 kunnallislaki, joka sääti kuntiin yleisen äänioikeuden. Äänioikeusikärajaksi määrättiin aluksi vain 20 vuotta, mutta nostettiin pian 24 vuodeksi eduskuntavaalien käytännön mukaisesti. Vuodesta 1972 lähtien ikä on ollut 18 vuotta.
Kaupunkien tapaan maalaiskunnissakin kunnanvaltuustot tulivat pakollisiksi. Niihin valittujen määrä riippui kunnan asukasluvusta. Ensimmäiset vaalit järjestettiin vuoden 1918 lopussa. Valtuustojen toimikaudeksi määrättiin 1925 kolme vuotta. Monilla lailla tarkennettiin kunnan tehtäviä ja niiden hoitoa. Kuntia ja valtiota on pidetty demokratian kulmakivinä ja kansanvallan näkökulmasta ne on katsottu samanarvoisiksi. Oikeutta Itsehallintoon vahvistaa ja suojaa perustuslaki.

Arkkitehti Eliel Saarisen piirtämä Lahden kaupungintalo vuodelta 1912. Lahdessa oli kaupungintalon valmistumisen aikoihin noin 5000 asukasta. Wikipedia.

Kunnallisen itsehallinnon myötä kuntien toiminnot alkoivat lähentyä toisiaan, mikä näkyi kuntamuotojen kehityksessä. Aina vuoteen 1977 saakka Suomessa oli kolme kuntamuotoa: maalaiskunta, kaupunki ja 1800-luvulla syntynyt kauppala. Kaupungeilla ja kauppaloilla oli joitakin tehtäviä, jotka maalaiskunnilta puuttuivat. Lisäksi maalaiskunnissa saattoi olla rajoitettua itse­hallinto-oikeutta nauttivia alueita tiettyjä hallinto­tehtäviä varten.
Vuoden 1948 kunnallislaki yhdenmukaisti kaikkien kuntamuotojen hallinnot. Valtuustot valittiin siitä lähtien joka neljäs vuosi. Kaupunkien toimeenpanevaksi elimeksi muodostettiin valtuuston valitsemana kaupunginhallitus maistraatin sijasta, kuntiin kunnanhallitus kunnallislautakunnan sijasta ja kauppaloihin kauppalanhallitus. Kaupunkien johdossa toimivat kaupunginjohtajat ja kauppaloissa kauppalanjohtajat. Kunnanjohtajien valinnat olivat maalaiskunnissa vapaaehtoisia, mutta ne alkoivat vähitellen yleistyä.
Valtuustot valitsevat myös lautakunnat, jotka johtavat virkamiesten avustamina julkisten palveluiden tuottamista kunnissa. Lautakuntien määrä ja nimet vaihtelevat kunnasta toiseen. Yleisimpiä ovat sivistys-, sosiaali- ja terveys- sekä kaavoituslautakunta. Kaupungeissa aikaisemmin toimineille maistraateille ja kauppaloiden järjestysoikeuksille jäi ainoastaan rajoitettuja valtion hallinnon piiriin kuuluvia tehtäviä.
Kaikki kauppalat muutettiin 1977 kaupungeiksi, mistä lähtien Suomessa on ollut vain yksi kuntamuoto. Vuodesta 1995 lähtien mikä tahansa kunta on halutessaan saanut käyttää itsestään nimitystä kaupunki. Päijät-Hämeessä näin menetteli Orimattila 1992. Kaupunki-nimellä ei kuitenkaan ole mitään juridista merkitystä, sillä kaikilla kunnilla on nimestä riippumatta samat tehtävät ja velvollisuudet.
Kuntien toimintaa ohjaa poliittinen päätöksenteko. Kuntien määrä kasvoi vuoteen 1942 asti, jolloin Suomessa oli 603 kuntaa. Nykyisin niitä on vain vähän yli 300. Toiminnassaan kunnan on noudatettava demokratian periaatteita ja sääntöjä. Kunnat järjestävät käytännössä kuntalaisille laeilla säädetyt peruspalvelut. Lakien avulla valtiolla on oikeus osallistua kunnallisten peruspalvelujen järjestämistä koskevaan päätöksentekoon. Valtiolla ei kuitenkaan ole oikeuksia puuttua itsehallinnollisten yhteisöjen toimintaan.
Peruspalveluista tärkeimpiä ovat olleet sosiaali- ja terveydenhuolto, opetus- ja sivistystoimi sekä ympäristö ja tekninen infrastruktuuri. Peruspalveluiden kautta kunta tarjoaa kuntalaisille edellytykset arjen elämiseen, hyvinvointiin ja perusturvallisuuteen. Peruspalvelut rahoitetaan pääsääntöisesti kunnallisella verotuksella, valtionosuuksilla sekä palveluista perittävillä maksuilla.

 

Päijät-Hämeen kunnat

Kaikkiaan Päijät-Hämeessä on ollut 14 kuntaa. Näistä naapurikuntiin on yhdistetty neljä: Heinolan maalaiskunta Heinolaan, Artjärvi Orimattilaan, Nastola Lahteen ja Hämeenkoski Hollolaan. Kuhmoinen siirrettiin 1974 Keski-Suomen maakuntaan. Omana maakuntanaan Päijät-Häme on nuori. Sen nimikin tuli käyttöön vasta 1950-luvulla. Sosiaali- ja terveysalan uudistuksen jälkeen maakuntien merkitys hallinnollisesti kasvaa.

 

Kirjallisuutta

  • tkonen, Erkki (toim.): Suomen sanojen alkuperä A–K. Suomalaisen Kirjallisuuden Seura, 1992. ISBN 951-717-692-9.

*     Koivisto, J. Maalaiskuntien kunnallishallinnon pääkohdat. https://helda.helsinki.fi/bitstream/handle/10138/14086/042_4_Koivisto.pdf?sequence=1

*    Mäkelä, Mika – Retti, Pirkko (toim.): Suomen taskuatlas. Suomen kunnat 1917–2009. Atlas Art,  2008.

*   Oulasvirta, Lasse: Kuinka kunta toimii. 4. uud. p. Helsinki: Kuntakoulutus, 1996. ISBN 952-9843-05-4

*    Ryynänen, Aimo: Kuntauudistus ja itsehallinto. Tampere University Press, 2008.

  • Virrankoski, Pentti: Suomen historia. Ensimmäinen osa. Suomalaisen Kirjallisuuden Seuran toimituksia 846. Helsinki: Suomalaisen Kirjallisuuden Seura, 2001. ISBN 951-746-341-3.
  • Virrankoski, Pentti: Suomen historia. Toinen osa. Suomalaisen Kirjallisuuden Seuran toimituksia 846. Helsinki: Suomalaisen Kirjallisuuden Seura, 2001. ISBN 951-746-342-1.
  • Zetterberg, Seppo (toim.): Suomen historian pikkujättiläinen. Uudistettu laitos. Helsinki: WSOY, 2003. ISBN 951-0-27365-1.
Reino Kallio
Julkaistu Sotaveteraanien Lahden piirin Jouluviestissä 2017.

 

Mainokset
%d bloggers like this: